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2016 - 03 02

“十三五”煤层气需要啥政策

日期: 2016-03-02
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煤层气是可以改善煤矿安全、减少温室气体排放、增加绿色低碳能源、带动经济社会发展、促进社会就业的新兴产业。全面实践“创新、协调、绿色、开放、共享”发展新理念,“十三五”煤层气开发利用需要不断创新的配套政策。

全面实施市场化政策

煤层气是较早实行市场化的能源领域,国务院、国家发改委多次出台政策和文件明确煤层气要实行市场化政策,由供需双方协商确定销售量和销售价格。十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是改革开放和经济社会发展理论的重大突破。国际、国内经验均表明,按照十八届三中全会精神,全面实行市场化政策有利于激发煤层气产业发展活力。但是,在山西晋城市一些地方,当地政府或相关部门出台文件、规定或会议纪要,为煤层气企业规定用户、限定最低供气量的做法时有发生。因此,纠正规定煤层气用户和用量的做法十分重要。

此外,还需全面实行煤层气市场定价。国务院办公厅关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见(国办发[2013]93号)提出一些列煤层气鼓励政策,其中包括市场定价。若从本地区、本单位利益出发,限定或变相限定煤层气销售价格,严重影响了煤层气投资积极性。严格落实煤层气市场定价机制,定期组织开展价格专项督查,严肃查处地方政府不当干预价格行为十分重要,更为重要的是国家发改委价格管理部门要采取务实的督查行动。

除纠正规定煤层气用户和用量的做法、全面实施市场定价外,合理、公平的管道输送价格,是减少甚至消除煤层气放空的有效政策手段,因此需要认真执行管道输送价格政策。国际上煤层气和天然气市场化程度很高的国家,均对管道输送价格进行监管和控制。我国关于管道输送价格管理制度较为完善,执行情况总体较好。但煤层气管道输送价格较为混乱,在煤层气管道输送领域,价格政策成为废纸,既造成重大经济损失,又导致放空数量的增加。在组织煤层气价格督查的同时,应同步组织煤层气管道输送价格督查。

严格控制排放

巴黎气候大会取得了历史性成果,减排成为十分重要的艰巨任务,煤层气未来发展也需减少放空总量。2015年煤层气放空量约93.07亿立方米,放空煤层气量占统计产量的比例高达54.43%。控制和减少放空有多种政策选项:一是将煤层气利用量按照综合利用能源进行统计,不计入地区能源消费总量。二是鼓励煤矿瓦斯利用与发电的结合,高浓度瓦斯发电,低浓度瓦斯低温氧化供热,过低浓度瓦斯和乏风用于燃煤电厂助燃。三是鼓励煤层气企业加强地面设施建设,利用设施与开发井同步投产,密闭生产、密闭输送。四是设计放空考核控制指标,严格进行考核。

与此同时,还要严禁直接排空。多项研究表明,煤层气的温室气体效应约是二氧化碳的21倍。将1立方米煤层气点燃火炬或低温氧化后再放空,相当于减排二氧化碳约20立方米。由于认识程度、重视程度不够和生产管理松散等原因,在煤层气生产、集输、处理、输送到利用的过程中,直接排放现象较为普遍。因此要通过严格检查放空设施,采取可靠的放空火炬点火措施,执行严格的工作制度,彻底消灭煤层气直接排空。

提高现有税收政策落实程度

国家对煤层气增值税实行减免政策,在实践上实行“先征后退”。但是,在实际工作中,一些地方政府从本位出发,变相截留应返还的增值税,其中县级分成部分实际上很难返还,即使返还,很可能以其他方式要回去。应参照煤层气设备进口环节增值税征管办法,对煤层气销售环节增值税实行“即征即退”,才能全面落实增值税减免对煤层气开发利用的鼓励作用。

退税部分免征所得税也尤为重要。退还的增值税形成的企业收入,计征企业所得税弱化了增值税减免政策对煤层气的扶持作用。绿色发展是煤层气“十三五”的新理念,采取适当措施,让退给煤层气企业的增值税足额转化为煤层气勘探、开发、生产投入要素,对发展煤层气绿色能源将发挥新的激励作用。

适当增加财政补贴质量

提高煤层气财政补贴标准问题已经酝酿并讨论多年。国家相关部门、专家开展了大量的调查研究,中联公司在政策研究上开展了卓有成效的工作。2013年9月22日出台的国务院办公厅93号文明确提出要提高煤层气财政补贴标准。从支持煤层气行业全面实现盈利、至少微利的角度,煤层气财政补贴标准可能需要提高到2元/立方米甚至更高;从支持煤层气行业总体盈利角度,煤层气财政补贴标准可能需要提高到0.80元/立方米;从支持煤层气行业大多数企业实现盈利的角度,煤层气财政补贴标准可能需要提高到0.60元/立方米。“十三五”期间,经济社会发展需要财政支持的领域很多,煤层气财政补贴标准分步实施,或先提高到0.50元/立方米,条件成熟时逐步达标,也是十分可行的安排。

此外,现行的实际工作中,煤层气企业收到的财政补贴,需要计征企业所得税。国家能源局、中联公司、相关机构、专家多次研究提出,煤层气财政补贴应直接免征企业所得税,提高财政补贴政策的含金量,足额发挥财政补贴扶持作用,支持煤层气企业增强内生筹资能力,为增加煤层气勘探、开发投资创造条件。

值得注意的是,适当增加财政补贴同时需严厉打击煤层气骗补骗税行为。煤层气财政补贴和增值税减免政策实施多年,涉及煤层气开发、生产、液化、输送、利用等多个环节。在提高煤层气财政补贴标准的同时,要开展煤层气财政补贴政策督查工作,严防煤层气销量造假、骗取财政补贴、增值税返还现象发生。一经发现骗补骗税现象,立即采取有效措施严肃处理,维护财政、税收政策的严肃性,发挥财政政策对煤层气开发利用的精准扶持作用。

加强技术创新支持力度

勘探开发过程,就是煤层气科学技术创新过程,是产业的突出特点。“十一五”、“十二五”重大科技专项为煤层气创新发展发挥了极其重要的积极作用。“十三五”期间,增加对煤层气领域研究项目、研究经费投入应成为科技政策的基本方向。要适当增加煤层气技术创新支持力度,让勘探开发工作与科学技术创新一体化。

在国土资源部、国家能源局的有效组织下,“十二五”期间煤层气标准、规范建设取得了重要进展。面向《煤层气勘探开发行动计划》确定的战略目标,对比天然气标准规范水平,加快、加强煤层气标准、规范建设仍是十分突出的重要任务。

根据国务院深化油气行业改革的基本政策,包括煤层气在内的油气行业,已完成了多项重大改革的探索或实验。页岩气探矿权招标,新疆石油天然气区块招标,煤层气区块将引入竞争性方式,原来不开展油气业务的各行各业,纷纷积极参与油气投资,在业务投资领域形成了一批新兴油气企业、新兴煤层气企业。但是这些新兴油气企业或新兴煤层气企业,很少有机会参加大型油气田及煤层气开发重大科技专项,很少有机会推选储量评审专家、煤层气标准委员会委员。“十三五”期间,应从煤层气、石油天然气行业新格局出发,采取多项措施,使新兴油气企业有机会为煤层气、页岩气、石油天然气技术创新发挥更大作用。

非公有制企业在煤层气产业目前较为活跃,不仅体现在直接投资煤层气勘探开发业务、投资煤层气液化业务,还体现在经营煤层气输配销售、从事煤层气工程技术服务等方面,因此要发挥非公有制企业在煤层气技术创新中的作用。“十三五”期间,要采取适当措施,鼓励、引入涉及煤层气业务的非公有制企业为煤层气技术创新多做工作,将对煤层气理论、技术创新发挥重要作用。

(作者系民建北京市委理论委员会委员)


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